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政府投资项目监督管理的问题及对策

来源:巴中市恩阳区审计局    阅读:4007    发布时间:2016-11-29 16:11

恩阳是国务院批准成立的新建区,建区伊始,百废待兴,政府投资项目建设已成为当前推动我区经济社会发展的重要力量。恩阳区审计局对政府投资项目审计中发现的问题进行总结归纳,采到边审计边调研,就如何加强政府投资项目监管提出了对策建议。

当前政府投资项目监管中存在的问题

(一)前期评估论证工作不充分

项目建设实施中往往出现更改建设标的、变更建设内容、增加建设投资等现象,大多与项目前期准备工作深度不够有直接关系。项目单位为争取到政府投资,把主要精力放在取得立项这一环节上;设计单位在项目报告编制过程中对内容的研究和论证不够,细节把握不准,导致报告深度不符合要求;政府投资主管部门决策环节把关不严,部分建设目标不清、技术方案论证不严、投资测算不合标准的项目经过形式上的审查评估便批复通过。随着项目的建设实施,又发现当初考虑不周的地方,边建设边增加内容。造成“三边”(边勘探、边设计、边施工)“三超”(决算超预算、预算超概算、概算超投资)、和“胡子”工程。

(二)项目审批机制不完善

当前在项目审批上自成体系,缺乏一个统一而又明确的审批权限的界定和审批程序的要求,条块分割,多头管理,协调约束机制乏力,导致一个项目由多个单位进行审批,多头安排资金的现象时有发生。不仅容易造成审批上的随意性,影响政府投资决定的正确性,迫使有些部门为了争取项目把大量精力放在“跑项目”上,也容易形成监管上的盲区,不利于对政府投资进行有效管理,甚至产生腐败行为。

(三)约束机制不健全

1、投资责任约束制度不完善。由于目前还没有投资决策失误责任追究的具体规定,有些单位和部门实施项目建设不进行科学论证,一些投资决策者按照自己的价值取向,盲目进行大量投资,导致投资规模失控、投资结构不合理等现象发生。同时,参与政府投资项目的咨询、评估、设计、施工、监理、建设管理等部门和单位,也没有纳入政府投资责任约束制度中,对这些部门和单位应履行的义务、应达到的工作标准、出问题应负的责任、如何追究责任、追究谁的责任、追究的形式、处理的标准等也没有制度上的规定。责任约束制度缺失不仅不利于促进政府投资项目的科学决策和规范管理,而且不利于项目管理效能的提高。

2、竣工决算或验收评价制约机制不完善。由于目前对不及时进行竣工决算的项目缺乏制约机制,一些建设项目建成使用多年,项目竣工决策仍未完成,给建设期间成本认定、各类资产的划分及剩余物资的清点带来难度,容易掩盖工程管理上的一些漏洞。从实际情况看,项目竣工验收也只是由建设单位组织相关政府部门和参建单位开会、总结、看现场,注重形式,而对包括项目概预决算执行情况、资金使用、投资效益进行综合评估的项目评价也基本上没有做过,不利于对政府投资的控制和全面考核建设成果。

3、监督机制不完善。一方面监管部门多,职能交叉,致使权责不明确,监督难以到位;另一方面有些部门不聘请有资质的专门监理部门实施监督,这项工作是专业性、技术性较强的监督,一般人员去检查,只是流于形式;再一方面由于信息不公开,对于项目实施过程中的工期进度、资金安排等管理行为,社会公众很难实施有效的监督,很难判断存在的问题,从而出现为谋取部门利益、个人私利而损害公众利益的行为。

(四)项目资金管理不严格

由于项目建设资金属于专项资金,财务相对独立,因此项目资金在使用管理上缺乏透明度,而负有监督职责的财政、审计部门由于不能及时掌握资金的使用情况,难以监督到位,致使项目资金在使用中容易出现截留、挪用、挤占、挥霍浪费等问题。通过我们近几年组织的专项检查和调研,发现目前政府性投资项目资金管理存在以下问题:一是项目资金被挤占、挪用;二是不按预算、进度拨款;三是违规列支基建管理费用;四是没有按国库集中支付要求支付工程款;五是会计核算、档案资料保管不规范。其主要原因是:一是项目业主管理人员业务水平不高,不懂基本建设项目程序;二是项目监督常态监督机制不健全;三是财政部门日常事务多,对项目指导和监督深度不够,力度不足。

(五)招投标活动不规范

目前,政府投资项目出现问题较多的环节是招标投标环节。主要存在以下问题:第一,招标人对应当招标的项目擅自不招标,应当公开招标的项目擅自邀请招标,招标时不遵守法定时限规定、泄露标底、随意更改招标文件载明的评价标准和方法等。第二,投标人不择手段谋取中标,弄虚作假、挂靠资质高的企业、以他人名义投标,甚至串通投标、陪标、围标等;中标后将项目非法肢解转让,或者违法转包、分包。第三,招标代理机构违规操作,随意缩短法定时间,不遵守招标程序规定和保密规定,超越代理权限,甚至与招标人或投标人串通,操纵招标活动。第四,评标专家专业素质或职业道德不高,在评标过程中受招标人或投标人的干预和影响,甚至收受贿赂,送“人情分”、串通评标。产生上述问题的原因有多方面,除了招投标管理体制不健全、市场发育不成熟、法律法规制度不完善等因素外,招标项目范围过宽,政府部门管得过多;行政监管部门职能交叉,重复监管;行政监管力量不足、监督乏力等行政监督问题也是招投标领域出现问题的重要原因。

加强对政府投资项目监管的对策建议

要围绕建立科学、有效的政府投资项目监管体系,健全监管机制,完善监管制度,突出加强对重点环节的监督,实现政府投资“重前期、强决策、实建设”的目标,有效防止项目建设中的各种腐败行为发生。

(一)加强政府建设项目投资管理的基础性工作

一是要加强政府投资建设项目双方廉政教育。特别要加强相关岗位的领导干部和项目法定代表人的法律法规教育,提高其廉洁从政意识和自我约束能力,增强搞好项目建设的责任感。不能出现“建设一批项目,倒下一批干部”的现象。二是要进一步强化规划对项目的指导作用,实现规划与项目的紧密衔接。建立依据规划审批投资项目的机制,加强联审联批,凡不符合规划的项目坚决不能列入储备库,没有充分论证的项目不准出库,不准审批,防止人情项目、关系项目等情况发生。三是要建立省、市、县联网的政府投资计划安排、资金到位与使用情况的信息跟踪系统。通过这些工作,将分散的基础资料、基础数据整合起来,提高政府掌握、分析、运行基础数据的能力,不断提升政府投资管理水平。

(二)健全政府建设项目投资管理制衡机制

一要加强对投资中介机构的选择、使用、监督、管理及责任划分作出明确规定,建立投资中介机构和专家的责任约束机制和惩戒机制,推进中介机构诚信体系建设,确保项目投资得到控制。二要改进政府投资项目实施方式。完善政府投资项目代建制、总承包以及特许经营等模式,实行建设、管理、使用分离,明确政府投资主管部门和项目主管部门、项目使用单位和代建人各方职责,从制度上保障健康发展。三是探索建立政府投资项目全过程监理制,明确政府投资各个环节监督管理的目标和责任,理顺投资主管部门、财政、监察、审计等部门的监管职责和关系,防止职能交叉、监管缺位,实现对政府投资运行的全过程监督。

(三)加强对政府投资重点环节的监督管理

一要抓好项目设计。进一步规范前期咨询评估和初步设计及概算审查的工作程序,严格审批手段,促进各项目单位提高工作质量,科学合理选定项目建设标准,充分考虑项目配套条件,详尽项目功能需求,切实防止项目单位为应付立项和获得投资批准,不顾前期工作深度,造成项目实施过程中投资失控的局面。二要规范招投标活动。积极推动招投标信用体系、代理机构和评标专家管理等制度建设,加大对提供虚假信息的投标单位惩罚力度。强化招投标行政监督协调机制,形成监管合力。整合监管职责,由一个部门集中行使综合监管职权,实现监督权和审批权分离。积极探索监察机关对招投标监督的新机制,为充分发挥监察职能作用创造有利条件。三要加强政府资金管理。要完善项目预算实物定额,逐步建立资金定额与实物资产定额相结合的定额标准体系,提高政府投资项目预算编制的规范性。政府投资主管部门要实行施工预算的审核,按照预算下达政府资金。对预算超出设计概算的情况,要求有关部门按照程序重新报批。四要抓好竣工验收和项目后评价。要委托中介机构进行项目全面竣工验收,根据项目审批的建设规模、标准、内容,对建设成果进行客观公正的评价,发现问题,及时督促有关部门和建设单位加以改进。项目建成后,要及时开展项目后评价工作,检验政府部门的管理绩效以及社会中介机构的服务质量,为改进政府投资项目管理积累信息。五要财政、审计部门要加大对项目资金使用情况的监督检查,防止项目资金的“跑、冒、滴、漏”。六要区发改局要定期召开联席会议,重点解决项目实施过程中项目业主随意增(减)工程量的现象。

(四)加大对政府投资项目违规操作的处罚力度

一是要制定政府投资责任追究可操作性法规,结合政府投资管理的特点,明确责任追究主体、追究范围、追究程序等具体内容,加大对政府投资违规违纪行为的惩处力度,增强责任意识,切实做到有权必有责、用权受监督、侵权需赔偿、违法要追究。及时披露涉及政府投资的问题,鼓励社会公众和新闻媒体参与监督,确保政府投资责任追究制度落到实处。二是要进一步加强稽察工作的深度,对稽察中发现的重大违规违纪问题,及时移送纪检监察机关处理,责令项目单位进行整改或通报相关管理部门予以处罚。同时,要及时向社会公布稽察结果和处罚结果,坚决遏制项目参与方不良行为的发生。对稽察工作中发现的同类问题,要认真查找深层次原因,并提出对策建议,充分发挥稽察工作对规范政府投资项目审批程序、提高政府投资管理水平的重要作用。三是要严格执行党风廉政建设责任制,对项目建设也实行“一岗双责”,发现腐败问题要严肃追究责任,加大查处违纪违法案件的力度,对在项目建设中违规操作、贪污受贿的,要从严从快查处,决不姑息。

(五)加大对项目单位人员的业务培训

我们调查发现,有些项目在实施过程中出现调整规划、设计,不按规定程序报批,自行调整。到工程竣工验收,资料不齐全、不规范,相关部门未参与验收,形成“胡子”工程。鉴于此,建议各单位应配备一名责任心强,道德素质高的专(兼)职项目监管员。各行政主管部门每年应召开一次项目工作培训会,以提高经办人员的业务水平。(供稿:巴中市恩阳区审计局)

  

来源:(巴中市恩阳区审计局)


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